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域外法院管理体制比较
作者:上海法院  发布时间:2015-01-06 09:42:46 打印 字号: | |

□陆

 

党的十八届三中全会提出:“改革司法管理体制,推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”,对法院管理体制改革作出了重大部署,党的十八届四中全会颁布的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出:“改革司法机关人财物管理体制,探索实行法院、检察院司法行政事务管理权和审判权、检察权相分离”,对三中全会提出的改革任务予以进一步深化。法院管理体制属于国家司法体制的重要组成部分,世界各国均根据各自国家的政体、社会制度以及国情对法院的设置及运行做出具体的制度安排。他山之石,可以攻玉。在当前改革的关键时期,对域外法院管理体制的比较考察,无疑具有重要的参考和借鉴意义。

一、法院管理体制比较概述

《辞海》将“体制”定义为,国家机关、企事业单位在机构设置、领导隶属关系和管理权限划分等方面的体系、制度、方法、形式的总称。法院的管理体制指的是,法院在国家权力配置下的组织体系和机构形式,区别于法院内部的管理机制,它着重解决的是司法管理权限、外部权力关系等主要内容,也就是法院由谁来管理、怎么管理的问题。

关于法院体制的分类,国际上存在不同的论述,有“两类说”,将法院体制分为行政集权化体制模式和法院控制体制模式。[1]另有“五类说”,即分为司法模式、行政型模式、行政司法共享模式、多部门模式以及各州分离独立模式。[2] 此外,还有“七类说”,则将法院管理体制分为行政模式、独立委员会模式、伙伴模式、行政/监护人模式、有限自治模式、有限自治和委员会模式、司法模式。[3]目前通说取“三类说”,即以法院外部管理决策和运行权力归属为标准,将法院管理归纳为司法行政型、司法自治型及司法委员会型三种模式。

二、司法行政型管理体制

司法行政型体制,即法院的管理由政府行政部门负责,行政部门为法院的日常维系和发展提供必要的人、财、物等资源上的支持。这种模式下,法院仅对审判负责,行政部门对法院的司法行政管理负责,形成行政权与审判权在法院组织外的分离。该类型以德国、法国等大陆法系为典型,主要源于法国及其他奉行大陆法传统的国家,法院就其政治地位而言不是一个与其他政府部门平起平坐的机构[4]

(一)法国法院管理

法国的法院系统总体上可以分成普通法院(又可以称为司法法院)及行政法院两个序列,普通法院负责民事、刑事案件的审理,行政法院则专司个人与政府之间的行政诉讼。纵向上则按照审级划分为初审法院、上诉法院及最高法院。同时,普通法院及行政法院内部又各自设立了大量的专门法院,如普通法院下设了违警罪法院、社会保险事务法院,行政法院下专设了审计法院等等。总体来讲,普通法院与行政法院两个序列的法院互不隶属,各自独立行使司法权,共同组成了法国的法院体系。

作为典型的行政管理型法院,法国法院的管理由行政部门控制,法国的最高法院对初审法院、上诉法院均无行政上的管理权。从管理的主体而言,法国法院的行政化管理是一种混合式的模式,具体而言是由司法部及最高司法委员会协同管理。其中,最高司法委员会主要从事法官的任命、惩戒等事项,司法部负责法官任命之外的其他行政管理事务,包括决定涉及司法行政的公共政策走向,制定和草拟法律并监督具体的实施,同时,还负责司法系统资源的管理等等。司法部作为管理中枢机构,下设了部长办公厅(The General Secretariat)、司法事务司(The Judicial Services Directorate)、民事与刑事司、刑事与特赦司、监狱行政司、青少年教育保护司等五个主要机构。其中,办公厅及司法事务司在法院管理中扮演了重要的角色。前者负责司法部现代化战略及金融财政方面改革的管理,后者则对全国法院的组织运行提供支持,同时对法官的行为进行纪律监督,以确保法官一言一行符合法定的规范要求。[5]

法国法院管理的行政化模式还体现在其管理结构的中央集权化。为了确保司法的高度统一性、中央化,法国司法部只是设在中央,在地方上没有自己的派出机构。因此,地方政府及部门对所在地的司法机构没有人、财、物的管理权。法院的财政由中央政府在财政中统一支出予以保障。人事管理方面,法国所有法官均是在国家法官大学完成为期31个月的培训后,由司法部根据最高司法委员会的意见提请总统任命,[6]其晋升或提任也同样需要经总统亲自任命。

如果完全按照这种集权化模式运行,不可避免将给法国司法部带来难以承受的工作负担。因此,法国司法部门注重发挥地方上诉法院的协助作用,上诉法院负责自身及地方初审法院的各项行政管理工作。其中,各地区上诉法院核算自身及所属辖区初审法院每年的经费预算,上报给司法部予以审查,司法部统一核算后再交由议会审议,初审法院部分非法官工作人员可以由上诉法院负责招录、管理等。

(二)德国法院管理

德国法院体系以其高度专业化为基本特点,区别于欧洲国家普遍采取的二元法院制度(即普通法院和宪法法院),德国司法体系将其司法管辖按照案件类型分为五个法院序列,即普通司法法院、行政司法法院、财政司法法院、社会司法法院、劳工司法法院。每一个法院序列按照审级分为初审法院、上诉法院及最高上诉法院。从政体来讲,德国属于联邦制国家,但其司法系统区别于美国的双轨制司法体系,是由联邦法律统一建立单一性的全国法院结构,法院的设置、法官的职责及选拔任用均由联邦法律予以规定。

德国法院在国家权力中的地位类似于法国,司法部承担了法院的主要管理职责,内容从法官的任命选拔到辅助人员的管理使用,从法院的预算制定到资产、设备的运行维护等各个方面。但是区别于法国法院行政型管理下明显的集权化特征,德国的法院并非由联邦司法部统一管理。其中属于五大司法管辖区内的最高法院属于联邦法院,其行政事务及财政保障由联邦司法部负责,各个州内的上诉法院和初审法院属于州法院,由州司法部负责管理及提供财政支持。在管理的职权方面,联邦法院与州法院、联邦司法部与州司法部之间没有直接上下级关系。联邦及州司法部门间的联系仅仅在于联邦法院的法官来自于州法院的推荐。[7]

德国法官的任命同样反映出联邦制政体的特点。州法院的法官由州司法部门根据评审情况予以决定任命。目前为了强调民主法制化和司法中立,德国各州就法官的选任大多成立了司法选举委员会负责法官的选举。联邦法院的法官同样是选举产生,但是从各州法院中选拔,通常由州司法部长推荐,联邦法官选拔委员会在考虑法官的职业资格、所属地区及党派倾向后投票决定,再通过联邦司法部长提请总统批准。简言之,在法官任命权的归属上,德国联邦政府任命联邦法院法官,州政府任命州法官。

三、司法自治型管理体制

司法自治型顾名思义,是指法院的行政管理由法院系统自己掌握,法院对自身的管理事务具有决策权。该模式下,法院管理的主体为法官群体自身,通常由法院系统内建立的行政管理部门具体行使行政管理权。例如,美国联邦法院、日本法院等均采取了司法自治的模式。

(一)美国法院管理

美国法院根据其政体特征,形成了一种联邦与州级法院独立并存的双重法院体制。联邦法院与州法院分别适用联邦法律及州法律,各有自己的行政组织和管理体系。其中,联邦法院分成联邦地区法院、上诉法院及最高法院三个层次。州级法院的名称和结构并不统一,体系上没有代表性的模式,均是根据各州立法进行设置,通常也包括州立的初审法院、上诉法院及高级法院。

美国联邦法院的管理体制是架构在“三权分立”的宪法原则之上,司法部门与行政部门、立法部门既相互依赖又相互独立。在这种分立主义之下,法院掌控自身的行政管理成为一个重要观念。事实上,美国联邦法院最初也曾实行行政型管理模式,由司法部负责法院行政事务,1939年联邦法院行政管理局的建立才标志着美国法院真正获得自我管理的权力。美国联邦法院的自我管理主要通过法院内的行政机构来实现,其内部先后就法院管理的宏观司法决策、宏观行政、教育培训和执行成立了专门的机构。

首先,建立了美国联邦司法委员会。联邦司法委员会是联邦法院的决策机构,其由联邦最高法院首席大法官主管。功能上主要涉及到联邦法院的预算、程序规则、法院的行政管理、案件管理、人事政策(如法官编制)、自动化技术及行为准则等各个方面的宏观决策。根据不同的专业,联邦司法委员会下设了许多工作委员会。

其次,建立了美国联邦法院行政管理局。联邦法院行政管理局作为政策执行机构,基本上负责联邦法院的日常运行,其功能主要包括:为联邦司法委员会及其下属各工作委员会提供人事支持;为联邦法院提供管理性的建议及帮助;制定司法预算并负责向各法院分配资金;负责法院内部财务审计事务;负责司法人员的薪金及人事管理;向全司法系统提供法律服务;负责司法统计及分析事务;负责计算机及信息技术方面的项目管理;对司法系统内的重要项目及其运作进行跟踪研究及项目分析;协调司法部门与立法及行政部门之间的关系事务;向公众提供司法部门的信息等等。

再次,建立了联邦司法中心。联邦司法中心是美国司法系统内部的一个独立机构。其基本功能是进一步改善美国联邦法院的司法行政管理,对联邦司法程序、法院运作及其历史加以研究,对联邦法官、法院职员及其他人员进行上岗培训、在岗教育及培训;与其他公立或私立机构合作,就司法行政管理问题向外国法院系统的有关人员提供信息和建议,等等。

州法院层面上,虽然没有统一的模式,法院的行政管理权力同样掌握在法官手中,大部分州级最高法院拥有制定规则的权力,且控制着州内所有法院的全面管理和监督。[8]

(二)日本法院管理

日本法院分为最高法院和下级法院两类。下级法院由8所高等法院、50所地方法院、452所简易法院及部分家庭法院组成。其中,最高法院是日本的最高审判机关,由院长1名及14名法官组成。[9]

日本属于大陆法系国家,但法院的管理模式却类似于美国,属于典型的法院自我管理模式。采取这种模式的主要原因在于,二战后日本作为战败国被要求接受美国式的三权分立政治体制,法院管理的体制也参照了美国的自治型模式。日本法院的司法行政权不是由司法部行使,而是交由法院自己掌握。这种模式最显著的特点就是最高法院中央集权。日本最高法院作为法院系统的行政管理机构,其管理职责主要包括:法官的人事提名和法官以外法院工作人员的人事任免权;上下级法院行政方面的监督;办公场所建设、办公用品的配置和管理;法官及工作人员的工资报酬和事务费用的支出的权力;对最高法院的职员以及下级法院及其职员进行监督的权力;对法官以外的法院职员进行任免的权力;同时,最高法院对下级法院法官有向首相推荐任命的权力,最高法院有决定下级法院法官编制的权力。为了有效地开展管理,日本最高法院设立了一个独立的行政部门,即以法官会议的形式负责这些行政事务。而各高等法院、地方法院也均在内部成立由法院全体法官组成的法官会议,具体进行有关的司法行政管理。

法官任命方面,日本最高法院院长是根据内阁提名由天皇任命,其余14名最高法院法官则由内阁挑选任命,并由天皇认命。下级法院的法官分为高等法院院长、法官、助理法官和简易法院法官几种。他们由内阁从最高法院提出的候选人名单中任命,其中高等法院院长则另外需要天皇予以认命。尽管法官由内阁予以任命,但是实际上内阁是在最高法院提出人选的基础上做出选择,如果最高法院等额提出人选时,内阁并无选择余地。法院的财政预算独立核算,不受地方财政的控制。预算报告直接向内阁提出,并由国会表决通过。

四、司法委员会型管理体制

司法委员会模式下的法院管理体制是指,法院的管理由独立于立法与行政部门之外的委员会制组织予以控制。从权力结构来看,司法委员会是一个独立机构,从而形成司法部门审判权力和司法行政权力的外部分离。这种法院管理体制肇始于二次大战后的欧洲,后来逐渐在世界各国得到了推广,现以北欧国家、拉美国家较为典型。

司法委员会的具体组成因国家而异,但是原则上均兼顾到法律的专业特点及司法体制的政治、管理需求。例如,荷兰的司法委员会由3名法官和2名政治家组成。瑞典的司法委员会由4名法官、2名议员、1名律师与2名工会代表构成。阿根廷联邦司法委员会则由二十名成员构成,包括法官代表5名、国会议员代表8名、律师代表4名、行政机构代表1名、法学教授代表2名。

司法委员会在法院管理过程中承担的权限和职能有所差异,有的仅仅局限于从事法官的管理,侧重于关注法官独立的管理制度保障,另一些国家司法委员会则尚兼顾到法官管理之外的其他行政事务,从经费、行政举措和执行等方面保障法院整体依法履行司法职责。前者被称为南欧模式,比如西班牙的司法委员会,其职能权限仅限于法官的选任、组织并会同最高法院和公共部门对法官任职情况进行定期评价、对法官学院培训计划和课程设置有建议权等。可以讲,南欧模式下司法委员会的职责侧重于法官的职业管理。后者被称为北欧模式,例如瑞典、丹麦的司法委员会,其职能权限包括了法官选任、法官培训、制定法院体系内部组织规则、拟定法院系统年度预算、任命司法机构行政管理人员等事项,并负责法院体系内司法资源利用的协调。此外,北欧模式下的司法委员会还负责拟定法官培训计划以及课程设置方案等。

五、不同法院管理体制的评析

源于法系区别,国家组织形式差异以及历史传统的不同,各国间的法院管理体制呈现出司法自治型、司法行政型与司法委员会型三种截然不同的模式。这三种模式下的法院管理体制均经历了长期的司法实践,可以说司法管理的高度复杂性使得我们很难断言其优劣。比较而言,行政型法院管理模式的价值目标侧重于司法效率,司法委员会型侧重于司法独立与公正,司法自治型则侧重于司法独立、公正与效率的平衡。[10]

(一)司法行政型体制的优劣

司法行政型体制下,法院的行政管理事务与审判事务在法院组织外分离。从积极的方面来看,法院仅需要负责案件的审理,无须为行政事务而操心,一定程度上保障了司法的专业化与法官的专注度。同时,法院行政事务交由政府部门负责,行政部门科层制的运行模式较好地确保了行政事务管理的效率。由此可见,理想状态下司法行政型法院运行的效率较高。但同时我们应该看到,这种模式也有被诟病之处。首先,法院赖以生存的人事、财政资源完全掌握在行政部门手中,甚至是地方行政部门手中,不可避免对司法部门独立行使职权产生影响。比如,德国初任法官是由州司法部任命,并且这些行政部门能对法官的全部职业生涯施加永久的影响,法官在触及地方政府部门的诉讼时必然会权衡利弊。[11]虽然可以通过将法院的人权、财权收归中央司法部门集中行使降低地方行政部门的影响,但是在这种集权模式下,中央司法部门的工作负担难以承受,尤其是地域辽阔、人口众多的国家。其次,法院的司法管理属于公共管理的范畴,但又有其司法的特性。司法行政事务完全由行政部门掌握,由专业的行政管理人才参与固然提高了管理上的专业性,却无法兼顾司法特性,一定程度上造成司法管理与司法需求的脱节。

(二)司法自治型体制的优劣

司法自治模式下的法院管理体制,勿庸置疑使法院自身掌握了更多权力,享有了更多自我支配的自由。积极方面显而易见,法院受行政部门的影响较小,较大程度上能保证法院不受干扰地依法行使职责。同时,法官作为法院的管理者,更能从司法实际需求出发推动组织内部的改革,从而保证改革路径不偏离司法的基本逻辑原则。但是,我们也应当看到,更多的权力同时意味着更多的职责,法官将桎梏于大量繁杂的行政事务。而且,一般而言,法官没有接受过专业管理训练,致使他们在解决问题时使用的不是系统性的管理方法而是法律方法,他们在处理组织事务、改革和变化过程中缺乏必要的技术能力。这也是促成美国六七十年代司法变革的重要原因,推动了法院组织内部行政事务与审判事务的分离,从而使法官脱离行政事务的牵绊,又提高了法院行政事务的专业化程度。

(三)司法委员会型体制的优劣

从司法委员会运作的实际效果看,其产生的积极作用主要有以下几个方面:首先,司法委员会在一定程度上有利于司法独立行使职权,这主要体现在法官选任和财政支持方面。其次,司法委员会多由法官组成,在制定司法管理决策时,一般更符合司法运行的规律,也更容易使行政部门与司法部门在权力配置中形成恰当的平衡。再次,司法委员会的运作使得司法体系受到行政权的影响和压力有所减轻,司法委员会成为司法部门与行政、立法部门间的缓冲器。但是司法委员会模式同样存在一些问题:首先,由于司法委员会成员来自于多个部门,这一方面有利于保证政策制定的广泛性,但另一方面也会存在因意见不能统一而使相关决议的形成过分拖延。其次,司法委员会组成上引入社会控制因素如同双刃剑一般,这种方式在增强了管理的专业化同时,使得委员会成为党派政治博弈的场所,影响司法决策的中立性。拉美国家司法委员会制度的失败很大程度归于这个原因。

(作者单位:上海市长宁区人民法院)

(责任编辑:张 俊)

 

[1] 谭世贵、梁三利等:《法院管理模式研究》,法律出版社2010年版,第33页。

[2] 同上,第32页。

[3] 同上,第33页。

[4] 参见韩苏琳编译:《美英德法四国司法制度概况》,人民法院出版社2008年第2版,第395页。

[5] 法国司法部具体职责介绍详细见http://www.justice.gouv.fr/art_pix/2plaquette_justiceenfrance_angl.pdf2012323访问。

[6] 同上,第451页。

[7] 谭世贵、梁三利等著:《法院管理模式研究》,法律出版社2010年版,第69页。

[8] 转引自韩苏琳编译:《美英德法四国司法制度概况》,人民法院出版社2008年第2版,第131页。

[9] 参见赵海峰:《日本的法院、法官和法院管理》,载《人民司法》199207期,第40页。

[10] 谭世贵、梁三利等著:《法院管理模式研究》,法律出版社2010年版,第69页。

[11] 参见韩苏琳编译:《美英德法四国司法制度概况》,人民法院出版社2008年第2版,第383页。

 

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