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域外法官评价制度借鉴之思考
作者:上海法院  发布时间:2018-03-09 14:40:15 打印 字号: | |

说到考评,中国法官很自然地联想到各种数据的展示和较量。对其过度强调的结果就是“数字游戏”的产生,这也是法官们对数据考评较为反感的主因。那么,对法官的评价应不应该有?答案是肯定的。美国于1995年正式引入了评价法院审判活动效能的制度和体系,法国和德国有法官“鉴定”制度,日本也有法官“勤务评定”或“工作评定”制度。不论是大陆法系还是英美法系,即便文化背景和法律传统存在各种差异,但是,对于法官应当进行评价是普遍的共识。

一、评价法官动因之借鉴:帮助而非监督

审判活动的优劣评判与法官能力素养具有对等评价关系,因此,域外法官评价制度多围绕法官能力展开,大部分国家都未将评价结果用于法官之间的评比、竞争上。

有两种思路是值得借鉴的:一是服务导向性评价。如,美国的绩效评估制度,一方面是法官连任或留任以及提升法官素质的重要方法,另一方面,评价提供给法官用于自我能力的改进。又如,芬兰罗瓦涅米上诉法院实行的审判质量标准评估体系,设计的初衷在于准确评估审判活动中法官与当事人之间交互活动的质量与水平,但它并不评价法官个体的审判质量好坏,也不是为查明审判缺陷和问题,评价适用于所有审判机关,每个法官和每一法院可以把这一质量标准作为检验日常审判工作的一种方法和开展审判活动的参照系。这种以“服务”法官为导向的评价设计,与我们现有的以“督促”为导向的数据评价机制有很大差异,非常值得借鉴。二是基准线达标型评价。日本法官接受考核时,如果没有特别差的外部评价,或者能力明显不足之类,绝大多数人都可以顺利通过考核。与“末位淘汰”的不确定性相比,这种评价机制最终形成的是两头小(最优与最劣),中间大(甚至无最劣)的橄榄型评价结论,更容易使法官安心、专注于审判事务本身。在法官执业能力评定、员额退出型考核中相对合适,以给法官营造心无旁骛、干事立业的良好环境。

基于动因不同,故对法官评价、考核的周期就不同。以基准线达标为动因的评价,与法官任期有关,如果该期限为10年,那么每到10年就有一次考核。但以能力提升或法官职务评定为主因的评价,周期则相对较短,往往是年度评价。有的国家,如德国(亦以法官能力评价为主),既有每隔几年的常规性考评,也有法官晋升、换岗的即时性考评。

二、评价主体和路径之引申:主客观评价并存的可行性

概括而言,域外法官评价的主体包括:自我评价、专业人士评价、非专业人士评价、数据评价。从法官评价的实践看,主观评价多于客观评价,评价路径多采用庭审旁听、判决书查阅、工作进度考察等。“达标”与否、“优良”或“满意”与否都有可能被纳入不同层面的评价标准。如,加拿大司法质量评估的重点是法官的自我评估和辩护律师对法官的评估。德国的法官考评书制度通常包括事实陈述和院长评价,前者重历史事实记录,后者则为院长的主观评价。美国各州评价法官时,涉及问卷调查、自我评估、召开听证会、司法独立观察员报告、与法官面谈或法官口头回答考评委质询等。统计数据在美国个别州有所运用,包括初审法官所作裁判的上诉维持率、法官被申请回避率等。

域外法官评价的特点是,不同主体在评价体系中的参与度较高,实现了多维度、多视角的工作测评,比单一的数据评价内容更丰富,形式更灵活,人为操控性更低;对法官综合素养的评定比较直接,有一定的说服力。当然,其与指标数据型评价相比,也存有较大的缺陷――参与面越广,单位评价成本越大,评价周期较长。

我们认为,评价审判工作不能没有数据,否则就会陷于盲目指挥、管理拍脑袋的情形,但是单纯依赖数据也不行。与动动鼠标就有可能改变走势的结果相比,人的主观评价具有影响司法公信力和推进公正效率的直接效果。结合我国实际,可以将两种模式吸收合并,形成“客观+主观”的二级考评、分层考核框架。如,在日常考评中,由院部对庭室进行第一层次的、总体性的客观数据考核评价,再由庭室对法官个体进行第二层次的、个体性的主观能力考核评价。相较于数据考评的无差异性和生硬性,与法官接触多、了解深的人(如庭长),在评价的公允性、贴合度、综合衡量上更具优势,他们在遵循基本规则的基础上,直接给予的主观评价,是数据质效评价体系的有益补充。

三、评价内容和目的之思考:评价结果错位使用的预防

各国评价体系多见于以下内容:

其一是针对“人”的评价。此多建立在对法官能力、素养信息采集和整理的基础上。无论大陆法系还是英美法系国家,在评价法官时均涉及行使审判职权的核心工作、事务性和辅助性外围工作。法官法律知识广度和扎实程度、文字能力、驾驭庭审能力、工作效率、争点问题的发现能力与解决能力、合作意识、化解冲突和纠纷的能力、清晰地阐明裁判理由、审判时的言行举止等都在评价内容之列。域外法官评价制度旨在评价法官的公正性、正直性、法律能力、气质和处理案件的能力,以达到促进司法公正和效率的目的。

其二是针对“案”的评价。其中又分“个案评价”和“类案评价”。如台湾地区法官个案评鉴制度以个案评价为基础,主要涉及对法官的惩戒与惩处措施,即行为不当且情节重大之法官,依法交付评鉴。2016年,美国联邦法院司法大会通过新的案件权重系统,新的案件权重系统采集了近30万个民事和刑事已结案件的客观数据,包括庭审所需时间,证据交换、庭前会议等程序所需时间,以及约220名联邦地区法官对于完成案件相关工作所需时间的主观估算数据。但它的主要目的不是要评估法官工作,而是更好地调整对于新增联邦地区法官员额的需求,帮助司法大会每两年向国会提交关于调整法官员额的建议。

其三是针对“院”的评价。实质是对司法效能的全局性评价。如《卓越法院国际框架标准》、《世界正义工程法治指数》,是司法领域中衡量和检验法院工作水平、司法正义质量、公众满意度的一套比较完整、客观的法院工作评价体系,甚至是法治评价体系。

我们认为,从评价的内容和目的看,不同的评价应有不同的对应功能。比如,第三种评价可以被吸收至各地高院正在设计的司法公正指数体系中,但不太适合于法官评价。对“人”的评价内容则可以借鉴吸纳到现行我国的法官评价体系中,以扭转长期以来重数据评估而(下转第72页)(上接第67页)忽视法官职业能力、职业素养效果评估的现象。对“案”的评价除了可与法官司法责任制相关内容挂钩之外,还有助于对工作量进行科学测评,在案多人少矛盾突出的情况下,为案件内部流转的合理性提供评测方法。

总之,只有以正确的动机、正确的方法,将“对”的评价用在“对”的地方,法官评价体系才能真正得到大多数法官的认同。

(作者单位:上海市闵行区人民法院)

(责任编辑:陆伟)
来源:上海法院网
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